优化公共资源交易营商环境_助推全国统一大市场建设

优化公共资源交易营商环境 助推全国统一大市场建设

□文/周业军 姜世文 张明玖

近日，中共中央、国务院发布

《关于加快建设全国统一大市场的意

见》，提出“持续推动国内市场高效

畅通和规模拓展、加快营造稳定公

平透明可预期的营商环境、进一步降

低市场交易成本、促进科技创新和产

业升级、培育参与国际竞争合作新

优势”五大目标，具体措施中特别

指出公共资源交易平台优化升级。

公共资源交易平台已成为每年20万

亿元公共资源市场化配置的重要载

体，成为有为政府与有效市场更好

结合的代表性领域，成为国家治理

体系现代化的重要内容。

公共资源交易平台的优化升

级，其核心是平台整合共享、分类统

一的交易管理制度、交易方式的数字

化和智能化升级和支持交易的综合服

务体系等，关键是“破壁垒、减流

程、减时间、减费用”，让资源配置

公平公正、阳光透明，让参与交易的

市场主体更有获得感，这与世界银

行营商环境评价的关键维度高度一

致，实质是公共资源交易营商环境

优化在建设全国统一大市场中的再

呈现。公共资源交易作为我国公共

资源配置的主要方式，在市场经济

中居于引领地位，交易环境的好坏

直观体现出我国对市场主体的尊重

程度，是反映营商环境水平的“晴雨

表”。优化公共资源交易营商环境，

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能够在全国统一大市场建设中起到纲

举目张的作用，有力推动全国统一大

市场建设朝着预期目标稳步发展。

当前优化公共资源交易营商

环境的主要措施

《优化营商环境条例》出台以

来，各地借鉴国际国内营商环境建

设的好做法，积极探索新路子，形

成了一系列既具有国际视野，又具

有地方特色的做法，归结起来主要

从“制度建设、交易监管、平台建

设、服务标准”几个方面展开。

制度建设。市场经济中，组织

体制、管理制度、政策环境等直接影

响市场主体对相应区域的感知，进而

形成对营商环境好坏的直观判断。

工作中，各地都重视降低制度性交

易成本，通过地方性法规、地方政

府规章、地方规范性文件、地方工

作文件和行政许可批复的形式形成

可预期的交易制度。笔者通过北大

法宝以“公共资源交易”为标题进

行精确检索，检索时段为2000-2021

年，范围涵盖相应法规、规章和文

件等，发现该时段内中央和地方出台

相应的规章制度达1584个。

交易监管。按照“管办分离”

的要求，探索“机构分设、职责清

晰”的组织架构，实现买方、卖方、

交易机构、代理机构、监管机构等独

立分设。全国在实践中不断探索，逐

步形成了具有代表性的“一委一办

一中心”“一委一局一中心”的公

共资源交易管理组织架构。国家发

改委法规司司长杨洁在全国深化公

共资源交易平台整合共享改革现场

会上讲话中提到“据不完全统计，

在综合监管和协同监管方面有23个

省设立了公共资源交易管理办公室

和分管办，湖北、重庆组建了交易

的监管局探索监管。”

平台建设。近年来，各地公共

资源交易平台全面推行全流程电子

化交易，通过“互联网+”和“大数

据+”，实现一网通办、网上开标评

标、CA互认、信息资源共享等，以全

国公共资源交易平台为总枢纽，各级

公共资源交易平台实现纵向贯通，关

联部门之间实现信息系统横向对接，

实现公共资源交易从“物理整合”到

“化学整合”。截至2021年5月底，

全国平台对接交易系统660余个，省

级覆盖率达到100%，地级市的覆盖

率是97%。同时，各省市不断拓展交

易平台覆盖领域，因地制宜制定发

布本地区公共资源交易目录，比如福

建推进林权、碳排放权、排污权、用

能权统一进平台交易，将农村集体产

权、海洋资源等权益进平台交易；宁

夏率先将水权纳入平台进行交易等

等。除此之外，还不断丰富交易平

台服务内容，比如重庆开通电子保

函、工程款网上结算支付等，

服务标准。以国家级公共服务

综合标准化试点建设为指引，公共资

源交易领域推进服务标准化建设，形

成固化的服务流程、细化的服务项

目、规范的服务要求和高效的服务反

馈等。比如重庆建立“通用基础、服

务保障、服务提供、服务评价及改

进”四大体系标准122项标准，其中

通用基础标准20项、服务保障标准

40项、服务提供标准53项、服务评

价及改进标准9项，以及相应的监督

反馈机制，以标准化建设促进公共资

源交易营商环境全面提升；安徽合

肥公共资源交易中心通过固化交易

流程、细化服务项目等措施制定涵盖

服务提供、服务保障、服务评价与

改进3个层面的近180条标准，推动

由制度管理向标准管理的转化。

建设全国统一大市场背景下

对现行举措的反思

全国统一大市场建设破立并

举，需要各个层级、各个领域协调并

进，在政府顶层设计上必须把这一

宏观目标分解到各个具体的政策领

域中来，基于稳定公平透明可预期

的营商环境和降低市场交易成本的

具体目标，以及对公共资源交易平

台的要求和优化营商环境的实效来

总结反思，可以发现在公共资源交

易领域推进全国统一大市场建设，

仍然存在诸多掣肘。

制度效力等级普遍较低。结合

北大法宝检索资料发现：2000年以

来，公共资源交易领域规章制度出台

递增明显，近10年针对公共资源交易

的规章制度数量激增，但从规章制度

总体分布来看（截止2021年底）：行

政法规3部、中央部门规章16个；地

方性法规、地方政府规章各5部；地

方规范性文件698个、地方工作文件

863个；行政许可批复12个。这些规

章制度中一方面缺乏统一性立法，

无法对公共资源交易进行统一指

导；另一方面地方文件大多基于各

部门或行业条块的立场制定，部门

之间、行业之间协调性不够。以致

“应进必进”未能全部完成，信息

孤岛、交易壁垒等问题依然存在。

协同监管机制不完善。一方面

是公共资源交易监管部门和其他行业

部门之间的协同监管机制未能建立，

对于一些由行业部门和交易中心进

行协管更经济、更可行、更可接的事

项，没有通过法规、规章进行授权，

以致交易监管部门“够不着”，行业

监管部门又“无权够”。另一方面是

行业监管部门职责边界还不够清晰，

存在部门职能交叉和条块分割的问

题，导致多头监管与监管缺失并存，

并导致监管部门缺位、服务机构错

位的问题。再一方面是监管方位、

手段和机制仍然滞后，主要表现在

对传统监管办法的偏好不适应全流

程电子化交易的新形式、信用监管

的激励约束机制应用不足、效果不

好和对远程异地评标活动缺乏统一

的监管规则。

平台建设仍不能适应新形势新

要求。立足全国统一大市场建设和

优化营商环境对于市场设施高标准联

通，网络化、信息化、电子化的要

求，公共资源交易全流程电子化仍然

有待深化。一方面实现全部模块的电

子化和一网通办未能达到预期。另一

方面由于各省标准各异，市场主体信

息共享、CA互认在省（市）内推进较

好，但是跨省（市）共享互认推进难

度大，仅在极少数地区实现了一定程

度的互认。除此之外，专家库建设也

不统一。这些对交易平台的整合共

享、营商环境的优化和全国统一大

市场建设来说皆是现实直接问题。

综合服务体系不够健全。无论

是优化营商环境还是建设全国统一

大市场，都需要运用系统思维，从

市场化角度做好硬件基础设施、要素

资源市场、商品和服务市场等的协

调配合。在公共资源交易实施过程

中，各地在业务咨询、项目受理、

信息发布、开评标现场保障、资料

归档和数据统计等方面推进了服务

标准的制定，但是在金融服务、中

介服务和专家库建设等方面服务的

系统化建设相对滞后，系统化服务

水平、服务质量有待进一步提升。

优化营商环境助推全国统一

大市场建设的建议

深入优化营商环境就是要破除

体制机制对市场主体在市场经济活动

中的束缚，深化“放管服”，最大限

度地发挥市场在资源配置中的决定性

作用，更好发挥政府作用，降低制度

性交易成本，进一步激发市场活力和

社会创造力，加快建立统一开放、竞

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争有序的现代市场体系，而这也是建

设全国统一大市场的目标。公共资

源交易作为其中的重要内容，需要

在制度机制、平台优化等方面持续

改进、不断深化，才能实现市场设

施高标准联通。

推进立法工作。法治是最好的

营商环境。基于公共资源交易营商环

境优化助推建设全国统一大市场，

首要是加快推进公共资源交易管理

地方立法，将已运行成熟的地方政府

规章、规范性文件等，通过立法提升

效力等级，确保地方公共资源交易依

法运行。其次基于地方立法开始探

索公共资源交易的全国统一立法，

以及公共资源交易大数据相关方面

的立法，全面奠定纵横统一交易平

台的基础。再则是加快《招标投标

法》《政府采购法》的修订，以适

应信息化招标采购活动的要求。

理顺监管机制。及时总结浙

江、重庆等地运营经验，建立集中统

一监管与行业监管相结合的协同监管

机制，划分职责边界，明确权利义

务。一方面从体制机制上解决“各管

一段”带来的不敢管、不想管也不会

管的问题，实现交易服务、管理与监

督职能相互分离、相互制衡。另一方

面结合制度成本，考虑经济性、可

靠性等，建立交易监管部门主动监

管、交易中心受委托行使一定监管

的协同监管机制，对公共资源交易

平台及运营机构的组建和活动进行监

督管理。

优化平台建设。以全流程电子

化为主线，优化分类统一交易系统建

设，重点完善不见面开标、远程异地

评标、数字移动掌上交易、网上中介

服务超市等优化升级。供给方式上，

引导市场主体在坚持政府主导和规范

收费的前提下，通过资金来源多元化

参与公共资源交易平台服务的供给。

建章立制推动省（市）层面CA互

认、项目信息互挂、市场主体信息

共享、远程异地评标协同、信用信

息联动等方面跨省（市）合作，破

除公共资源交易领域的区域壁垒。

打造服务体系。围绕交易环

节、紧扣交易流程，按照市场化改革

的要求，全方位提供高质量的金融支

持、法律服务、价格评估、担保保险

等业务的综合服务体系，从服务体系

上降低制度成本。比如，围绕交易全

链条探索金融服务生态，丰富“交易

+数据+技术+金融”内涵，增加有效

金融供给。除此之外，还可以向市场

主体提供经过脱敏处理后的数据资源

服务，比如行业发展现状、交易分析

报告、市场主体运营报告、价格走势

报等咨询服务。

（作者简介：周业军，重庆

联合产权交易所集团股份有限公司

党委书记、董事长；姜世文，重庆

联合产权交易所集团股份有限公司

党委副书记；张明玖，公共管理博

士，任职于重庆联合产权交易所集团

股份有限公司博士后科研工作站）

（责编：高杨）

创新应用场景 加快建设公共资源交易全国统一大市场

□文/刘航波

2022年4月发布的《中共中

央 国务院关于加快建设全国统一

大市场的意见》，对交易平台优化

升级、建设全国统一大市场、招

标采购领域制度规则持续清理作

出重点部署，在制度规则统一规

范、市场信息交互联通、市场监

管公平统一等方面，为公共资源

交易市场发展提供了一系列根本

遵循和行动纲领。在全国统一大市

场的蓝图指引下，公共资源交易

领域可以在服务、交易、监管层

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