中国股票市场监管分析

中国股票市场的监管分析

摘要：今天的中国股市监管体系建设这些年在取得长足进步的

同时，也暴露出了一些问题，有的问题已经成为影响股市发展的因

素。笔者在本文的写作过程中，主要探讨了行政监管与自律监管的

关系、法律体系不完善、信息披露不规范、投资者维权困难、淘汰

机制不够等五方面问题。本文通过分析这些问题，提出相应的办法

来解决或改善这些问题，使中国股市能够健康发展。

关键词：中国股市；监管体系；问题；建议

没有规矩，不成方圆。任何活动都需要在一定的规则范围内进

行，否则就会出现问题，股市当然也不例外。我国目前的股市监管

体系是伴随着沪深证券交易所的先后设立而逐步建立完善起来的。

一、中国股市监管体系的建立、发展与现状

监管即监督与管理，监督的含义是监察督促，管理的本质是协

调。对于股市来说，监管是为了市场参与方的安全和信誉，保护市

场安全、稳健的运行，维护公平竞争的市场环境而采取的监察督促

行为和协调工作。为了进行有效监管建立的机构、制订的法律法规

以及这些机构依法依规实行授权范围内的监管和管理的行为则构

成了完整的监管体系。一个有效的监管体系和一套完整且健全的监

管制度，对于防范和化解风险，保证股市稳健运行有重要的意义。

（一）政府监管的建立与发展

中国股市出现虽然较晚，但监管也不是从一开始就有的，而是

略晚于股市的出现，而且初期对股市有监管职能的部门很分散。随

着中国股市的发展，从1992年起，中国股市的监管从主要由沪深

两地政府负责，中央各部委共同参与的体制向集中统一管理的体制

过渡。直至1998年政府机构改革后，所有与股市监管有关的职能

全部进入中国证监会。至此，我国初步建立起了集中统一的证券监

管体制。

（二）行业自律组织的建立与发展

在政府监管部门之外，还有行业自律组织。全国性的自律组织

主要有中国证券业协会和上海、深圳两个证券交易所。中国证券业

协会成立于1991年8月28日，是根据《中华人民共和国证券法》

等法律法规设立的全国性证券业自律性组织。两个交易所都成立于

1990年，其作为股市的基本载体，对会员及上市公司进行监管，对

保证股市正常运转负有重要的责任。

（三）其它监督管理手段的建立与发展

除政府监管和行业自律外，司法监管介入及社会舆论监督也对

中国股市的监督管理形成有效的补充。司法监管的介入使股市中的

违法违规人员面临的处罚从行政处分上升到了民事赔偿甚至承担

刑事责任的高度，社会舆论监督则使某些不为人知甚至被刻意隐瞒

违法违规行为通过媒体得以暴露，有效补充了监督执法人员的信息

来源。

（四）中国股市监管体系的现状

在中国股市的发展历程中，经过不断完善，截至目前，已经建

立起了比较完整的以政府监管为主导，司法监管、行业自律、舆论

监督为补充的监督管理体系，并且经受住了多年市场检验。

二、中国股市监管中存在的问题

中国股市历史在二十几年的历程中发展迅猛、成绩斐然。但与

股市发展成熟的国家相比，我国各种配套的相关法律法规、制度建

设尚不完善，而且有关部门的监管经验也较为欠缺，因而在股市监

管方面尚有不少需要改进、完善的问题。

（一）行政管制过多，自律监管不足

股市要想顺利发展，适度的监管是必要的，然而由于中国股市

从一开始监管机构就对股市实施了全方位的监管。中国证监会的监

管手段具有浓厚的计划经济味道。事无巨细，干预事务过多。但实

际的监管效果并不理想。

证监会在可以放松监管的方面投入了过多精力，导致没能把有

限的监管资源投入到确需加强监管的比如内幕交易、信息披露等领

域中。由此形成了两方面的不良结果：一是掌握了不应掌握的权力，

使得权力寻租行为得以产生；二是影响了市场效率和公平的提高。

自律监管是行政监管的有效补充，由于中国股市从一开始就没

有形成有效的行业自律机制，而且中国的管理机制造成整个行业的

自律组织均在中国证监会的控制之下，自律组织在很大程度上起到

的只是中国证监会的传声筒的作用，而没有真正成为行业自律的主

体。自律机制不足且缺乏权威性导致市场参与方过于依赖监管机构

的管制，无法产生内生性的规范意识，既不利于参与方成为真正意

义上的市场主体，也牵扯了监管机构的精力。

（二）法律体系不够健全，处罚违规行为力度弱

我国目前与股市关系比较密切的法律法规主要是《证券法》、《公

司法》及相关行业法和部门立法等。随着经济的不断发展，有些法

律条文已经不能适应形势的发展，甚至互相矛盾，因此，及时对过

时、冲突的法律条文进行修订十分必要。

随着有关证券的法规体系逐渐健全，关于违法违规行为的惩治

也逐步做到了有法可依。但目前的法律规定对于此类行为的惩治力

度较低，难以达到预期的惩戒效果。过低的违法成本，难免各类违

法违规行为层出不穷，屡打不绝。

（三）信息披露监督机制有待改进

强制性信息披露制度是证券市场的基础性制度之一，对于维护

市场健康稳定运行、保护投资者合法权益具有重要意义。目前我国

对于这一方面的主要监管依据是2007年证监会发布实施的《上市

公司信息披露管理办法》，该办法制订至今已5年有余，已不能适

应目前的泛媒体时代的监管需要。

截至目前，证监会指定的信息发布途径主要是其指定的报纸、

杂志和网站，但随着媒体、通信的不断发展及融合，新的信息渠道

还会不断出现，监管部门应及时采取措施适应这种变化趋势。

（四）投资者权益保护工作力度不够

由于中国股市的监管机制尚不健全，各类市场参与方的违规行

为使投资者受到了很多不应有的损失。2002年1月15日，证券虚

假陈述民事赔偿制度得到初步确立，投资者可以依法对侵权行为人

提起民事赔偿诉讼。但该通知给投资者的维权举动设立一个前置条

件，即需要中国证监会出具处罚决定书。这种刑事程序前置给投资

者设置了一重法律障碍。以保护的名义将投资者变相排斥在法院的

大门之外，最终给投资者造成伤害。

由于目前投资者维权仅限于由于虚假陈述引发的民事赔偿，对

于其它违法违规行为给投资者造成的损失则追讨无门。

（五）淘汰机制不够健全

股市的市场管理方（证监会）有责任保证商品（股票）的质量，

对于那些达不到质量标准的商品和经营者应该坚决淘汰。但现实状

况是，中国股市至今仍是易进难出、易上难下。

我国上市公司退市标准目前刚刚由此前的单一业绩标准扩展到

多重标准，这有利于市场形成优胜劣汰、良性循环的机制。但从前

期证券交易所对于暂停上市公司恢复上市的审核结果来看，该项变

化对中国股市的淘汰机制变化的影响尚不明显。

三、中国股市监管的对策及建议

股市监管的目标可以概括为：维护体系安全稳定、保护投资者

合法权益、行政监管与行业自律相结合、外部监督与内部控制相互

促进。针对中国股市监管体系中存在的问题，笔者进行了认真的思

考，初步提出如下建议：

（一）创新监管思路，强化行业自律

金融创新的本质是规避监管，创新业务一方面促进了市场的发

展，另一方面也增加了市场风险这就对监管机构监管手段的优化丰

富、防范化解市场系统风险的能力提出了更高的要求。中国股市目

前这种统管的监管模式已不适应市场发展的需要，需要通过改革从

根本上为金融创新创造空间。

对于自律组织来说，监管机构在现行框架内对自律机构进行充

分授权，减少干预，明确其职责权限，在此范围内切实发挥其主观

能动性，使之成为维护股市秩序的有力助手，而不仅仅是一个披着

自律外衣的行政管理者。

（二）完善法律法规、加大违法违规行为惩处力度

法律法规是股市健康发展的有力保障。中国股市法律法规基本

形成了以《证券法》和《公司法》为基础，以行政法规、政府规章

为补充的法律体系。

但是，由于制订法律法规时考虑的情形及当时的实际状况和现

在的状况存在一定差距，建议国家有关部门借鉴资本市场成熟地区

的经验，彻底改变现在这种重行政处分轻法律惩戒的局面，加大对

于违法违规行为的惩罚力度，提高违法违规者的民事、刑事成本，

达到震慑市场行为，减少违法违规，维护市场秩序的目的。

（三）加强信息披露管理，维护市场秩序

针对上市公司信息披露存在诸多不规范现象，笔者认为应当考

虑如下改变：一是及时调整监管思路，从目前针对传统的、易管制

的传统媒体的管理转变为适应当前迅猛发展的无门槛的泛媒体时

代的监管；二是持续加强信息披露制度体系建设；三是加强对董事、

监事、高管等进行专项培训考核，订立专项制度，强化相关人员的

信息披露合规意识。

通过实施这些举措，将有力推动证监会逐步从准入性监管向过

程透明度监管的转变的过程，促使证监会从目前繁琐的行政监管中

脱身出来，并由现在的“重管理轻监督”向“重监督轻管理”转变，

在此基础上，构建起以规范化的信息披露为基础的良好的市场秩

序，实现股市的良性发展。

（四）切实加强投资者权益保护，促进市场可持续发展

目前投资者维权存在较多困难，一方面是由于制度建设的落后，

另一方面是由于监管、执法部门的轻视怠慢。因此除了完善相应的

法规制度，还需要监管部门能够从投资者的角度出发，认真做好投

资者权益保护工作。当然，保护投资者权益并不意味着对投资者做

出某种优惠性的制度安排，而是在制度设计和制度执行的过程中体

现出公开、公平、公正、公信的原则。要实现投资者权益的有效保

护，应通过司法手段和行政手段、舆论手段三管齐下。

司法手段方面可采取如下措施：一是应该不断完善相应的法律

法规体系，面对发展中的市场不断涌现的新的法律空白及时通过行

政法规、司法解释等加以补充；二是扩展民事赔偿案件受理范围，

改变目前仅受理投资者因虚假陈述遭受损失而提起的民事诉讼的

局面；三是改变目前的诉讼制度，可以考虑借鉴集体诉讼制度。

行政手段方面可采取如下措施：一是加强对信息披露的监督管

理，对于漏报、瞒报、错报视情节给予严格处分；二是加强对上市

公司的重组、关联交易等可能存在利益输送的经营行为的监督，发

现可能侵害投资者权益的行为及时阻止；三是发挥稽查局、稽查总

队的职能优势，与公安部、审计署等

部门建立业务联系，对于其他有关部委发现的相关线索进行深

入调查，一经查实严肃处理。

舆论手段方面可以采取如下措施：一是媒体发挥自身优势，对

于采访过程中发现的问题进行及时公开报道并向有关部门进行反

应；二是证监会投资者保护局等部门设置舆情监督员，对于媒体报

道进行有效关注并将有关线索提供给稽查部门，以便查处。

（五）完善退市淘汰制度，建立良性发展机制

目前，沪深证券交易所新的《退市办法》已经实施，新办法对

于退市标准的规定相比以前《退市办法》的单一标准已经有了重大

改进，但仍然有部分条款实践性不足，规定尺度与目前实践状况脱

节。

完善退出机制对于规范市场秩序、保证上市公司总体质量、促

进市场健康稳定发展有重要意义，只有有了高素质的上市公司队

伍，才能有利于中国股市整体质量提升、引导投资者树立正确的投

资理念、促进市场资源的合理配置。

中国股市监管体系能否及时解决暴露出来的问题，将对中国股

市的发展产生实质性影响。本文仅对目前股市中存在的一些问题进

行了初步探讨，并在深入思考的基础上提出了建议和设想，希望能

对中国股市的健康发展一点作用。

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